Защитные меры национального режима в закупках программно-аппаратных комплексов: теория правового регулирования и практика правоприменения

Целью настоящей статьи является анализ нормативных правовых актов (далее – НПА), регулирующих применение защитных мер национального режима, и практики их применения на примере закупок программно-аппаратных комплексов для государственных и муниципальных нужд и выработка предложений для правоприменительной практики.

За период с 01.01.2025 по 15.02.2026 в единой информационной системе (далее – ЕИС) заказчиками контрактной системы было размещено более 4000 закупок программно-аппаратных комплексов. При этом анализ некоторых показателей извещений о закупках выявил разный подход к формированию описания объектов закупок и применения защитных мер национального режима, что позволяет сделать вывод об актуальности рассматриваемой темы в целях выработки рекомендаций по вопросам применения НПА в сфере национального режима закупок.

Программно-аппаратный комплекс: определение понятия

Программно-аппаратный комплекс (далее – ПАК) - комплекс технических и программных средств (программного обеспечения), работающих совместно для выполнения одной или нескольких специальных задач, являющийся электронной вычислительной машиной или специализированным электронным устройством (устройствами), функционально-технические характеристики которого (которых) определяются исключительно совокупностью программного обеспечения и технических средств и не могут быть реализованы при их разделении. Программно-аппаратный комплекс является самостоятельно используемым, законченным техническим изделием, имеющим серийный номер.

Класс программно-аппаратного комплекса - группа, которая объединяет программно-аппаратные комплексы, имеющие аналогичные функциональные и технические характеристики с учетом назначения и области применения, и которая определяется в соответствии с классификатором ПАК и правилами его применения, утверждаемыми Министерством цифрового развития, связи и массовых коммуникаций РФ. [постановление Правительства (далее – ПП) РФ от 16.11.2015 № 1236. С 01.03.2026 действует новая редакция ПП РФ с изменениями, внесенными ПП РФ от 28.11.2025 № 1937].

Примечание:

ПП РФ от 09.12.2025 № 2001 внесены изменения в Правила формирования и ведения реестра российских программ для ЭВМ и баз данных (ПП РФ № 1236). Поправки касаются ПАК, относящихся к инфраструктуре генеративных моделей. Генеративные модели искусственного интеллекта могут создавать оригинальный и содержательный текст, изображения, аудио- и видеоконтент на основе данных, вводимых пользователями.

Генеративный искусственный интеллект — это технология, предназначенная для создания новых данных, таких как тексты, изображения или музыка, которые могут быть неотличимы от созданных человеком. Она работает на основе обучения алгоритмов, таких как генеративные состязательные сети, которые обучаются на больших объемах данных, а затем генерируют новые образцы. Этот вид ИИ может адаптироваться для решения разнообразных задач, от автоматизированного создания контента до разработки прототипов и помощи в научных исследованиях. Генеративный ИИ открывает новые горизонты для индивидуализации цифровых продуктов и услуг, делая процесс более быстрым и менее затратным. (https://blog.skillfactory.ru/glossary/generativnyy-iskusstvennyy-intellekt, дата обращения 17.06.2026)

Что изменилось

Установлены специальные требования к производителям ПАК для генеративных моделей. Теперь они должны владеть дата-центром на территории РФ мощностью не менее 10 МВт. [Дата-центр (центр обработки данных, или ЦОД) — это специализированное здание или комплекс помещений, предназначенный для размещения, подключения и обслуживания серверного и сетевого оборудования. Он обеспечивает бесперебойную работу сайтов, облачных сервисов, приложений и корпоративных систем].

Программное обеспечение (далее – ПО) в составе таких комплексов должно обеспечивать:

• хранение данных не менее 1 эксабайта;
• выполнение задач машинного обучения на уровне не менее 1000 GPU.

При подаче заявления о включении ПАК в реестр заявитель обязан представить документы, подтверждающие соответствие новым требованиям, а также обоснование отнесения комплекса к ПАК для генеративных моделей.

Дополнены технические характеристики аппаратной части, включая параметры вычислительных чипов (например, требования к производительности в FP8/FP16/FP32) и сети (скорость не менее 400 Гбит/с, поддержка RDMA).

Вывод:

Изменения формируют отдельный набор критериев для ПАК, применяемых в сфере генеративного ИИ, и фактически задают минимальные технологические параметры инфраструктуры, претендующей на статус российской для целей применения национального режима.

В приказе Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 16.06.2025 N 17-пнст Предварительный национальный стандарт РФ «Критическая информационная инфраструктура программно-аппаратные комплексы. Классификация по назначению. ПНСТ 1007-2025 ОКС 35.020. Срок действия с 01.10.2025 г. дается следующее определение ПАК:

«ПАК - комплекс радиоэлектронной продукции и программного обеспечения, работающих совместно для выполнения одной или нескольких определенных задач, функционально-технические характеристики которого задаются исключительно совокупностью программного обеспечения и радиоэлектронной продукции и не могут быть реализованы при их разделении». (Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 16.06.2025 г. N 17-пнст Предварительный национальный стандарт РФ «Критическая информационная инфраструктура программно-аппаратные комплексы. Классификация по назначению. ПНСТ 1007-2025 ОКС 35.020. Срок действия с 01.10.2025.

Примечание:

ПАК является самостоятельно используемым, законченным техническим изделием.

Приказом Минцифры России от 31.01.2023 № 62 утверждены классификатор ПАК и Правила применения классификатора ПАК.

ПАК подразделяются:

• на комплексы общего назначения (девять классов)
• ПАК виртуализации, обеспечения среды исполнения и функционирования других ПАК;
• ПАК приема и передачи информации;
• ПАК сбора, хранения (запись и извлечение) и обработки данных;
• ПАК управления и другие и

ПАК специализированного назначения, которые подразделяют на 14 классов в зависимости от следующих сфер применения объектов КИИ:

• ПАК в сфере здравоохранения;
• ПАК в сфере науки;
• ПАК в сфере транспорта;
• ПАК в сфере связи;
• ПАК в сфере энергетики;
• ПАК в сфере топливно-энергетического комплекса;
• ПАК в сфере химической промышленности и иные.

ПАК в каталоге товаров, работ, услуг

Обратим внимание, что каталог товаров, работ и услуг ЕИС (далее – КТРУ) при таком обилии ПАК содержит немногим более 20 позиций для их закупки, в т.ч.:

1) 26.20.15.000-00000438 Программно-аппаратный комплекс виртуальной реальности (укруп.– 1 поз.). Код по ОКПД2 26.20.15.000. (Машины вычислительные электронные цифровые прочие, содержащие или не содержащие в одном корпусе одно или два из следующих устройств для автоматической обработки данных: запоминающие устройства, устройства ввода, устройства вывода). Вкл. коды ОКПД2 26.20.15.160, 26.20.15.170.

2) 26.20.15.000-00000437 Программно-аппаратный комплекс виртуальной реальности (неукрупн.). Код по ОКПД2 26.20.15.000. (Машины вычислительные электронные цифровые прочие, содержащие или не содержащие в одном корпусе одно или два из следующих устройств для автоматической обработки данных: запоминающие устройства, устройства ввода, устройства вывода). (неукруп). Вкл. коды ОКПД2 26.20.15.160, 26.20.15.170

4) 26.51.66.190-00000023 Техническое средство автоматической фотовидеофиксации для обеспечения контроля дорожного движения (неукрупн.) Код по ОКПД2 26.51.66.190. (Инструменты, приборы и машины для измерения или контроля прочие, не включенные в другие группировки). ГОСТ Р 57144-2016

5) 26.60.11.119-00000028 Система рентгеновской компьютерной томографии всего тела (укруп.– 9 поз.). Код по ОКПД2 26.60.11.119 (Аппараты рентгеновские прочие, используемые для диагностики, применяемые в медицинских целях). Вкл. коды ОКПД2 26.60.11.113: Аппараты рентгенографические, 26.60.11.111: Томографы компьютерные, 26.60.11.119: Аппараты рентгеновские прочие, используемые для диагностики, применяемые в медицинских целях

6-14) Неукрупненные (девять): 26.60.11.119-00000027, - 26.60.11.119-00000019 Система рентгеновской компьютерной томографии всего тела;

15) 32.99.53.130-00000298 Программно-аппаратный учебный комплекс для изучения, анализа и применения космической съемки. (укруп.– 1 поз.). Код по ОКПД2 32.99.53.130 (Приборы, аппаратура и устройства учебные демонстрационные). Вкл. коды ОКПД2 32.99.53.130, 32.99.53.132

16) 32.99.53.130-00000297 Программно-аппаратный учебный комплекс для изучения, анализа и применения космической съемки. (неукруп.).

17) 32.99.53.130-00000301 (Разрезная модель «Двигатель (V-образный)») (укруп.– 2 поз.) (Приборы, аппаратура и устройства учебные демонстрационные).

Вкл. коды 32.99.53.139, 32.99.53.130

18) 32.99.53.130-00000300 (Разрезная модель «Двигатель (V-образный)») (неукрупн.) Код по ОКПД2 32.99.53.130 (Приборы, аппаратура и устройства учебные демонстрационные).

19) 32.99.53.130-00000299 (Разрезная модель «Двигатель (V-образный)») (неукрупн.) Код по ОКПД2 32.99.53.130 (Приборы, аппаратура и устройства учебные демонстрационные).

20) 26.60.12.119-00000356 (Программно-аппаратный комплекс, предназначенный для диагностики патологии стоп при врождённых и приобретённых заболеваниях, таких как деформации, плоскостопие, вальгусная деформация первого пальца, а также для скрининговых и профилактических исследований. В состав изделия может входить компьютерный плантограф (сканер стоп), компьютер с принтером, специальное ПО.

ПАК в классификаторе ОКПД2

• технические средства (комплекс радиоэлектронной продукции; далее - РЭП) объединены в классе 26 «Оборудование компьютерное, электронное и оптическое», в т.ч. 7 подкатегорий, включающих в название «программно-аппаратный комплекс», например: 26.20.15.160 «Программно-аппаратные комплексы, созданные на машинах вычислительных электронных цифровых», см. табл. 1
• программное обеспечение (программы для электронной вычислительной машины и (или) базы данных) – в классах (подклассах) 58.2 «Услуги по изданию программного обеспечения», 61 («Услуги телекоммуникационные»), 62 («Продукты программные и услуги по разработке программного обеспечения; консультационные и аналогичные услуги в области информационных технологий»), 63 («Услуги в области информационных технологий»).

Табл. 1

Применение кодов ОКПД2 (комплекс РЭП, включающий в название ПАК) при закупках ПАК

Примечание. ПП РФ № 1875 к программам для электронной вычислительной машины и (или) базам данных (позиция № 146 приложения № 1) отнесен также класс № 64 ОКПД2 («Услуги финансовые, кроме услуг по страхованию и пенсионному обеспечению»).

Анализ практики закупок

Анализ более 100 закупок, размещенных заказчиками в 2025 – 2026 г.г., позволил сделать следующие обобщения в части описания заказчиками объекта закупки, см. табл. 2:

Табл. 2

Варианты описания заказчиками объекта закупки при закупке ПАК

Применение защитных мер национального режима в закупках ПАК

В контрактной системе и в корпоративных закупках при осуществлении закупок товаров, работ, услуг предоставляется национальный режим, обеспечивающий иностранному товару, работе, услуге, соответственно выполняемой, оказываемой иностранным лицом, равные условия с российским товаром, работой, услугой, соответственно выполняемой, оказываемой российским лицом, за исключением случаев принятия Правительством РФ «защитных» мер национального режима.

Национальный режим - режим регулирования, обеспечивающий происходящему из иностранного государства товару, работе, услуге, соответственно выполняемой, оказываемой иностранным лицом, равные условия с товаром российского происхождения, работой, услугой, соответственно выполняемой, оказываемой российским гражданином или российским юридическим лицом (ч. 1 ст. 14 Закона № 44-ФЗ, ч. 1 ст. 3.1-4 Закона № 223-ФЗ, ч. 3 ст. 29, ч. 1 ст. 34 ФЗ от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»).

Защитные меры национального режима при осуществлении закупок – это система мер, включающая в себя правила и ограничения, применяемые при закупках товаров, работ, услуг (см. рис. 1) для государственных и муниципальных нужд (в контрактной системе), а также в корпоративных закупках (закон 223-ФЗ), для создания наиболее благоприятных условий для поставщиков российских товаров (работ, услуг) и продукции, произведенной на территории государств-членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС).

Рис. 1. Защитные меры национального режима

Как видим в ПАК входят технические средства (радиоэлектронная продукция) и программное обеспечение. ОКПД2 к ПАК относит следующие позиции: 26.20.11.180, 26.20.12.130, 26.20.14.160, 26.20.14.170, 26.20.15.160, 26.20.21.140, 26.20.21.160. Ни одна из этих позиций не подпадает под защитную меру запрета закупки иностранной продукции (приложение № 1 ПП 1875). При этом под защитную меру ограничение закупок иностранной продукции (приложение № 2 к ПП 1875 подпадает вся подгруппа 26.20.4 (позиция 205): блоки, части и принадлежности вычислительных машин, за исключением устройств числового программного управления, соответствующих коду 26.20.40.150 по ОКПД2.

Анализ материалов электронной системы Эконом Эксперт в комплексе с анализом автора позволяет сделать вывод, что заказчики закупают ПАК по следующим 32 кодам ОКПД2:

26.20.11.110, 26.20.11.180, 26.20.12.130, 26.20.13.000, 26.20.14.160, 26.20.14.170, 26.20.15.160, 26.20.16.190, 26.20.21.110, 26.20.30.190, 26.20.40.141, 26.20.40.142, 26.20.40.140, 26.20.40.142, 26.20.40.143, 26.20.40.144, 26.30.11.190, 26.40.33.190, 26.40.33.199, 26.51.45.190, 26.51.64.190, 26.51.43.120, 26.30.11.120, 26.60.12.129, 27.90.40.150, 58.29.12.000, 32.50.13.190, 32.99.53.112, 32.99.53.120, 32.99.53.130, 32.99.53.139, 46.66.10.000.

РРПП по состоянию на 10.06.2026 содержит 228 позиций программно-аппаратных комплексов, по кодам ОКПД2 класса 26, из них около половины подгруппы ОКПД2 26.20.4, подпадающие под защитный режим «ограничение» (позиция 205 приложения № 2 ПП 1875. Блоки, части и принадлежности вычислительных машин, за исключением устройств числового программного управления, соответствующих коду 26.20.40.150 по ОКПД2).

Первое место по коду ОКПД2 26.20.40.140 держит Программно-аппаратный комплекс «Соболь» версия 3.0, форм-фактор платы PCI Express (77 производителей). Это аппаратно-программный модуль доверенной загрузки (электронный замок), предназначенный для защиты компьютеров и серверов от несанкционированного доступа код ОКПД2 26.20.40.140.

Второе место по коду ОКПД2 - 26.20.14.160 Программно-аппаратные комплексы, созданные на серверах или устройствах, содержащие в своем составе один или более вычислительных узлов.

• ПАК хранения информации ГРАВИТОН ПХ424И24БМ-РЭ, ЕЦРТ.466539.001(на базе материнской платы SMB-C621-EEB01, ЕЦРТ.469555.002ТУ) / Программно-аппаратный комплекс виртуализации «Аквариус» тип Z (АМПР.466535.077)/Программно-аппаратный комплекс «С-Терра Шлюз» РЛКЕ.466534.021 (41 производитель). Код ОКПД2 26.20.14.160;
• ПАК Aquarius тип Z предназначен для выполнения различных прикладных задач, связанных с обработкой информации с помощью технологий виртуализации, а также с обеспечением доступа к данным. ПАК представлен в трех конфигурациях, что позволит клиентам подобрать оптимальное решение под необходимые задачи: базовая, расширенная, максимальная.

ПАК тип Z Max создан для решения задач субъектов критической информационной инфраструктуры (КИИ). Решение построено на сертифицированной ФСТЭК по 4-му уровню доверия версии ПО zVirt Max.

Третье место - ПАК по коду ОКПД2 26.51.66.190 Инструменты, приборы и машины для измерения или контроля прочие, не включенные в другие группировки. Комплексы программно-аппаратные с фото- и видеофиксацией «Дозор-М3», «Страж». Страж (Strazh) – программно-аппаратный комплекс для сбора и обработки «Больших данных» о дорожно-транспортной ситуации в реальном времени с автоматической фотовидеофиксацией административных правонарушений и функциями розыска.

Основы правового регулирования закупки ПАК

При организации закупок ПАК возникает вопрос: если ПАК – это комплекс, то следует ли формировать соответствующий лот (объект закупки) и руководствоваться при его формировании требованиями об объединении в один лот разной продукции (в том числе программного обеспечения, предусмотренными ПП 1875).

Для целей ПП 1875 под программным обеспечением, указанным в позиции 146 приложения N 1 к настоящему постановлению, понимается ПО и (или) права на него, возникшие вследствие:

• поставки на материальном носителе и (или) в электронном виде по каналам связи, а также предоставления в пользование программного обеспечения посредством использования каналов связи и внешней информационно-технологической и программно-аппаратной инфраструктуры, обеспечивающей сбор, обработку и хранение данных (услуги облачных вычислений);
• поставки, технического обслуживания персональных электронных вычислительных машин, устройств терминального доступа, серверного оборудования и иных средств вычислительной техники, на которых программное обеспечение подлежит установке в результате исполнения контракта (договора);
• выполнения работ, оказания услуг, связанных с разработкой, модификацией, модернизацией программного обеспечения, в том числе в составе существующих автоматизированных систем, если такие работы или услуги сопряжены с предоставлением заказчику прав на использование программного обеспечения или расширением ранее предоставленного объема прав;
• оказания услуг, связанных с сопровождением, технической поддержкой, обновлением программного обеспечения, в том числе в составе существующих автоматизированных систем, если такие услуги сопряжены с предоставлением заказчику прав на использование программного обеспечения или расширением ранее предоставленного объема прав (ПП 1875, подп. 4 «с»)

Как указано в подпункте 4 «о» ПП 1875 предусмотренный пунктом 1 настоящего постановления запрет закупок программного обеспечения, указанного в позиции 146 приложения N 1 к ПП:

• также применяется, если такое ПО включено в состав объекта закупки наряду с иными товарами, работами, услугами;
• применяется в отношении программного обеспечения, реализуемого независимо от вида договора на материальном носителе и (или) в электронном виде по каналам связи, а также исключительных прав на ПО и прав использования ПО;
• не применяется при осуществлении закупок программного обеспечения, сведения о котором и (или) о закупке которого составляют государственную тайну;

Обобщение практики закупок ПАК по применению защитных мер национального режима

Анализ более 100 закупок ПАК, размещенных заказчиками в ЕИС в 2025 – 2026 г.г., позволил сделать следующие обобщения практики применения защитных мер национального режима:

Применили защитную меру национального режима:

ограничение – 56%

запрет + ограничение – 37%

Не применили никаких защитных мер национального режима – 7%

То есть по мнению автора, около 2/3 заказчиков из числа рассмотренного списка допустили нарушение ст. 14 Закона и ПП 1875.

Выводы

1. ПАК – это комплекс, в который входят технические средства (РЭП) и ПО.

Для целей ПП 1875 под ПО, указанным в поз. 146 прил. № 1 (запрет), понимается ПО и (или) права на него, возникшие вследствие:

поставки на материальном носителе и (или) в электронном виде по каналам связи, а также предоставления в пользование посредством использования каналов связи и внешней информационно-технологической и программно-аппаратной инфраструктуры, обеспечивающей сбор, обработку и хранение данных (услуги облачных вычислений);

поставки, техобслуживания ЭВМ, устройств терминального доступа, серверного оборудования и иных средств вычислительной техники, на которых ПО подлежит установке в результате исполнения контракта (договора);

выполнения работ, оказания услуг, связанных с разработкой, модификацией, модернизацией ПО, в т.ч. в составе существующих автоматизированных систем, если такие работы или услуги сопряжены с предоставлением заказчику прав на использование ПО или расширением ранее предоставленного объема прав;

оказания услуг, связанных с сопровождением, технической поддержкой, обновлением ПО, в том числе в составе существующих автоматизированных систем, если такие услуги сопряжены с предоставлением заказчику прав на использование программного обеспечения или расширением ранее предоставленного объема прав (ПП 1875, п/п. 4 «с»)

Таким образом, любое ПО, в том числе и предустановленное, относится к объекту закупки, на который установлен запрет.

Кроме того, предусмотренный ПП РФ № 1875 запрет на закупку ПО, указанного в позиции 146 приложения № 1, применяется также:

• если такое ПО включено в состав объекта закупки наряду с иными товарами, работами, услугами;
• в отношении ПО, реализуемого, независимо от вида договора, на материальном носителе и (или) в электронном виде по каналам связи, а также исключительных прав на ПО и прав использования программного обеспечения (ПП 1875, п/п 4 «о»)

2. Исходя из того, что в состав ПАК входят и РЭП и ПО, по нашему мнению, в ООЗ следует в составе лота указывать и позиции РЭП, и позиции ПО.

3. При этом на позицию ПО устанавливать запрет закупки иностранной продукции, на позицию РЭП – ограничение.

4. При рассмотрении заявок отклонять заявки, имеющие ПО иностранного происхождения, кроме случаев применения заказчиком исключений для закупок иностранной продукции, включая применение разрешения Минпромторга РФ.

Использованы материалы СПС «КонсультантПлюс», «Гарант», gkgz.ru и Эконом-Эксперт

Автор: Г.Б. Добрецов